【摘要】在乡镇（街道）建立残联，在村（社区）建立残协，在这两级组织中配备残疾人专职委员，是基层残疾人组织建设工作的重要内容和残疾人工作的基础保障。本文以湖南省常德市残疾人专职委员为调查对象，对其队伍结构、履职能力、工作难点等进行研究，以期对残疾人工作提供有益的借鉴和思考。
　　【关键词】残疾人专职委员；组织建设；履职状况
　　引言
　　常德市位于湖南省西北部，江湖、平原、丘陵、山区各有分布，属于中西部欠发达地区，现辖武陵区、鼎城区、安乡县、汉寿县、桃源县、临澧县、石门县、澧县，代管县级市津市市，共两区六县一市，另有西湖、西洞庭、德山、柳叶湖、桃花源等5个经济、旅游管理区。全市户籍人口622万，各类残疾人41.49万，其中持证残疾人15万人。根据湖南省残联多年来的总体评价，常德市的残疾人事业已经走在全省前列。
　　在这种背景下，本次我们专题来研究残疾人专职委员相关问题。残疾人专职委员，是指在乡镇（街道）残联主席团委员和村（社区）残协委员中，通过购买公益性岗位或协商推举方式选聘产生，专职或相对专职，协助残联理事长或残协主席开展残疾人工作的残疾人委员。这一支工作者队伍，是根据国务院残工委、民政部、财政部、人力资源和社会保障部、中国残联相关文件要求，采取社会化的工作方法，为加强基层残疾人组织建设、充实基层工作力量而产生的。就常德市而言，残疾人专职委员队伍建设已经开展了10年。2005年8月11日，国务院残工委（原名国务院残疾人工作协调委员会，2006年更名国务院残疾人工作委员会，简称残工委）下发《关于进一步加强基层残疾人组织建设的意见》,要求各地组织落实乡镇（街道)残联、村(社区)残协专职委员选聘工作。其后随着全国残联系统“基础建设管理年”和“强基育人”等工作推进，残疾人专职委员工作得到不断重视和加强，全市残疾人专职委员队伍建设经历了一个“从无到有、从有到多”的过程。目前，全市乡镇（街道)226个、村（社区）3421个，实际配备残疾人专职委员1655名，配备率为45%。在全市9个县市区中，乡镇（街道）、村（社区）均配备了残疾人专职委员的有4个，有5个县目前还未全面配备。有的只给乡镇（街道）配备；有的只给村（社区）配备；有的只给城镇社区配备；有的只配备了三分之一，不固定，三年轮换一次；还有极少数地方没有配备。残疾人专职委员作为基层残疾人工作的践行者，发挥了一定积极作用，既弥补了基层薄弱的问题，也建立了与广大残疾人沟通服务的渠道。但同时，各地发展不均衡，残疾人专职委员“有名无实”现象突出，队伍整体综合素质、履职能力、服务水平、融入程度、以及后续发展与巩固等面临诸多困难和考验，如何搞好顶层设计、结合实际科学有效配备残疾人专职委员，如何真正实现残疾人专职委员队伍“从无到有、从有到好”的转变，还需要广大残疾人工作者、政策制定者及社会学者在全面深化改革的进程中，予以重新认知和抓紧研究。

 

　　1研究方法
　　本次调查主要采取问卷调查形式，由市残联组成调研组，在全市9个县市区范围内抽样选取9个乡镇（街道），以所辖村（社区）残疾人专职委员为调查对象，同时听取县、乡两级残联的意见建议。实际调查7个乡镇（街道），另外2个乡镇（街道）因无专职委员队伍未能进行调查。本次调查共发出村(社区)残疾人专职委员调查问卷66份，实际回收有效问卷66份，有效率100%。调查抽样选取的7个乡镇（街道）有6个属于县城市街道，农村乡镇和城市街道在经济社会发展情况上存在一定差异性，但本文不在此作具体分析。
　　2 结果与分析
　　2.1  残疾人专职委员队伍年龄偏大。在抽样调查的66名村（社区）残疾人专职委员中，其残疾类别、等级结构状况基本合理，但普遍年龄偏大。其中，30岁以下1人，31岁至40岁7人，而51岁以上人数有27人，占到抽样人数总量的41%。在走访座谈中，县、乡两级残联工作人员普遍反映“选聘难”，村里较年轻、有一定工作能力的残疾人或出去闯荡，或有自己谋生的手艺，或从事其他经营，一般不会积极选择这一工作。

表1：常德市残疾人专职委员队伍结构状况
　　

项 目	类 别	人 数	占样本总人数比例（%）
年龄结构	30岁以下	1	1.5
	31-40岁	7	10.6
	41-50岁	31	47
	51-60岁	22	33.3
	61岁以上	5	7.6
文化程度	小学	11	17
	初中	41	62
	高中	12	18
	大专及以上	2	3
残疾状况	肢体残疾	59	90
	视力残疾	1	2
	听力残疾	1	2
	残疾人亲友或村会计	4	6
残疾等级	一级	0	0
	二级	8	12
	三级	29	44
	四级	25	38
	其他	4	6
家庭情况	享受低保、五保的	32	49
	其他	34	51

　　2.2  残疾人专职委员队伍文化程度较低。所调查残疾人专职委员中，初中及以下文化程度人数占79%，而大专及以上文化程度仅2人，其中1人还属于残疾人亲友。由此可见，残疾人专职委员队伍文化程度普遍偏低，这种现象与残疾人群体整体受教育程度低有密切关系，也和残疾人专职委员队伍的组成有关。
　　2.3  残疾人专职委员队伍生存状况差。表1数据显示，49%的残疾人专职委员生活、生存状况较差，属于享受政府救助保障的低保、五保类困难人群，基本处于无业或下岗状态，受家庭生活、经济水平、社会地位等影响，他们很难在工作中发挥影响作用。
　　2.4  残疾人专职委员待遇低。全市9个县市区，根据各自工作开展和财政能力状况差异，残疾人专职委员待遇落实不尽相同。整体看，各县市区对村（社区）残疾人专职委员按每人每年500-1200元的标准落实，其待遇水平仅相当于一年一次的临时救济标准，其经费来源一部分由省财政拨款，一部分由人社部门公益岗位和残疾人就业保障金适当补贴。全市没有1个县市区将残疾人专职委员工作所需资金（包括人员工作待遇、残协办公和活动经费、相关培训经费）纳入当地财政预算。村（社区）残协办公、活动没有经费保障，偶尔开展一次活动都是依托其他组织进行，谈不上是严格意义的残协活动。
　　2.5  公益岗位开发数量不足、不稳定。按照有关政策规定，乡镇（街道）残联和社区残疾人专职委员纳入公益性岗位进行管理，享受全额岗位工资，不得低于当地最低工资标准，并按有关规定为其办理社会保险，缴纳社会保险费。村残疾人专职委员可享受同级村民委员会委员待遇，其工作补贴要纳入当地财政预算，并通过转移支付、分级负担等多种形式予以保障。专职委员承担的残疾人就业服务工作，残疾人就业保障金应予以适当补贴 [3]。但目前残疾人专职委员能够纳入公益性岗位的数量很少，全市残疾人专职委员享受公益岗位待遇不到100人。前些年，常德市鼎城区残联曾与人社部门衔接，为残疾人专职委员提供了34个公益岗位，给34个乡镇配备了专职委员，近两年因一些原因又被取消了。
　　2.6  残疾人专职委员身份未被各级组织认可。根据《关于进一步加强基层残疾人组织建设的意见》的定义，“村（社区）残协是民间组织，村（社区）残疾人专职委员从残协委员中选聘产生，协助村（社区）残协主席开展工作”。在实际工作中，广大基层组织尤其是农村村级组织自身建设不够、投入不足，在此基础上还要为残疾人专职委员提供工作便利和支持，硬件上要提供工作平台环境，软件上要进行指导、培训、协调等传帮带工作，往往觉得很“麻烦”，不如由村会计或其他村干部直接“代工”好。残疾人专职委员不属于村干部序列，在为残疾人服务的过程中，也往往是以“二传手”的身份去转介工作，容易导致群众威信不高、自我信心受损，工作融入难。
　　2.7  残疾人专职委员履职状况不理想。根据表3统计，结合在各县市区残联、乡镇（街道）残联走访座谈的实际情况看，残疾人专职委员履职状况很不理想：有44%的人从没使用电脑，27%的人对残疾人政策不了解，44%的人没有进行过残疾人家庭走访，有39%的村（社区）残协在一年内未组织开展任何活动。在座谈中，县市区、乡镇（街道）残联工作人员认为，只有不到30%的残疾人专职委员能胜任工作。尽管近几年各级残联加大了残疾人专职委员培训力度，但因残疾人受自身素质、技能水平、工作条件等局限，大部分残疾人专职委员目前还是侧重从事一些上传下达及走访、摸底等简单工作。

表2：常德市残疾人专职委员队伍履职状况
　　

项 目	类 别	人 数	占样本总人数比例（%）
基本技能	能熟练操作电脑	22	33
	能简单操作电脑	15	23
	从没使用过电脑	29	44
政策熟悉程度	能说出3项以上残疾人政策	32	49
	能说出2项以上残疾人政策	16	24
	不了解	18	27
两年内接受 培训情况	至少参加了1次培训	50	76
	没有参加任何培训	16	24
一年内走访 村(社区)残疾人状况	走访过10户以上	21	32
	走访过5户以上	8	12
	没有走访	29	44
村（社区）残协一年组织开展活动情况	组织开展过活动	40	61
	没有组织开展过活动	26	39

　　3 对策与建议
　　我国目前有8500万残疾人，其中75%生活在农村。广大残疾人生活在基层，残疾人事业的根底在基层。而残疾人专职委员作为基层残疾人工作者队伍力量，可以为残疾人提供最关心、最直接、最现实的服务。所以，残疾人专职委员队伍业务素质的高低和履职状况的好坏，关系到党和国家残疾人工作方针政策在基层贯彻落实的问题，关系到残联组织服务残疾人“最后一公里”的问题，关系到是否能够顺利加快推进残疾人小康进程的问题。自2013年中国残联第六次全国代表大会召开以来，习近平总书记多次出席残联组织活动并致贺信、发表讲话。习总书记强调，残疾人事业只能加强，不能削弱。这一重要指示，是对党政部门提出的要求，也是对残联组织的要求。承担起在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中残疾人事业只能加强、不能削弱的责任，其落脚点还是要加强残疾人基层组织建设。
　　3.1 高度重视，抓住机遇，强力推进基层残联组织机构建设。残联组织机构通过20多年的发展，从中央到县级基本建立健全，但到乡镇（街道）目前机构仍然不健全。就常德市而言，目前全市226个乡镇（街道）没有一个建立了独立机构，比较好的乡镇（街道）安排有专人从事残疾人工作，绝大部分既没有编制也没有配备专人，一般由民政工作人员兼职。有的乡镇工作人员说：“我们乡镇残联干部都是民政所工作人员兼任的，乡镇残联没有独立机构，没有编制，没有经费。我们安排残疾人工作，很多时候靠个人面子”。 上面千条线，下面一针穿。上面有再多机构和人员，在基层没有机构和人员来抓落实，工作效果不言而喻。我们认为，要解决好“最后一公里”的问题，在考虑残疾人专职委员配备之前，首要的、关键的还是应该抓好乡镇（街道）基层残联的组织机构建设，正所谓“皮之不存，毛将焉附”。7月6日至7日，党中央召开了历史上第一次“党的群团工作会议”，并下发了《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》，将群团工作的地位和作用提升到了新的高度，也对今后的群团工作提出了更高要求，而且党中央、国务院在许多政策文件中都已经明确人力、物力、财力向基层倾斜，因此，建议中残联、省残联要高度重视，抓住中央这次高度重视群团组织建设的契机，从上至下理顺体制，搞好顶层设计，强力推进全国、全省基层残联组织机构建设，特别是要给乡镇（街道）配备必要的编制和人员，安排基本的工作经费，并创新建立长效工作机制。
　　3.2坚持因地制宜，从实际出发，科学合理设置残疾人专职委员岗位。一方面，残疾人专职委员工作是一项专业性比较强的工作，对胜任者各方面的素质要求比较高，而在一些地方，特别是在某些行政村，因残疾人人数不是太多，且残疾人各方面素质相对较低，以致没有理想的残疾人来胜任残疾人专职委员这项工作。另一方面，因为各级政府没有与之相适应的资金预算，选拔出来的残疾人专职委员连温饱问题都不能解决而无法集中精力来开展残疾人工作，履行好专职委员岗位所要求的职责。为解决这一问题，我们认为，须充分考虑各地经济社会发展水平差异，特别是中西部地区财力不足的情况，残疾人专职委员选聘工作应结合实际进行配备，建议现阶段以乡镇（街道）和城市社区为重点，加强残疾人专职委员配备，实行乡镇（街道）、重点社区全覆盖。一般的城市社区和农村村级组织今后分步配备残疾人专职委员，目前暂由乡镇（街道）残疾人专职委员分片负责，或由村（社区）残协中的基层组织干部委员兼职开展工作。在这方面，我们可以借鉴常德市安乡县在残疾人专职委员配备方面的做法：即只在该县残疾人口较多、工作基础发育较高的31个社区各配备一名残疾人专职委员，同时，县政府集中财力为社区专职委员的解决补贴经费，标准为每人每月500元，经费具体来源为县残联从残疾人就业保障金中解决100元/人middot;月，县民政部门以社会救助形式补贴200元/人middot;月，县人社部门以政府公益岗位形式补贴200元/人middot;月；在残疾人口分散、素质相对较低的行政村，则由村会计兼任残协委员开展工作，由县民政部门根据实际工作情况适当给予村会计误工补贴。
　　3.3 抓好顶层设计，切实提高残疾人专职委员待遇。目前，残疾人专职委员的待遇水平极低，远不及其他工作兼职人员的待遇水平。从管理工作角度说，专职委员如此低的待遇，直接导致了“选聘难”、“考核难”、“工作难”。从各地实际情况来看，绝大多数地方的残疾人专职委员待遇是通过残疾人就业保障金给予的“适当补贴”。姑且不论残疾人保障金用于残疾人专职委员工作补贴的合法性，就说残疾人就业保障金在各地征收也相当不平衡，特别是有些县一年的征收金额还不到50万元，而一个县所需配备的残疾人专职委员数量一般在300-500人之间，如果按每人每年500元计算，需开支15-25万元；如果按每人每月500元计算，则需开支180-300万元，这对于一个县来说几乎是个天文数字，所以很难通过此途径去根本解决问题。因此，我们建议，解决残疾人专职委员的补贴问题应从顶层设计入手，中央、省一级政府要出台刚性政策，把残疾人专职委员的补贴纳入各级财政转移支付的范畴，对残疾人专职委员工资待遇给予基本保障。其标准：乡镇（街道）专职委员工资待遇不得低于当地最低工资标准，村（社区）专职委员工作补贴应参照村级组织一般干部待遇水准，不低于每年4000元。保障待遇，是建设好残疾人专职委员队伍的基础和前提。
　　3.4 多措并举，逐步推动残疾人专职委员队伍向职业化方向发展。所谓“专职”，相对兼职而言，是指相关组织设置专门岗位由专人担任职务专司某项工作，而目前残疾人专职委员采取社会化工作方式，很大程度上还是属于一种社会化用工的“兼职”状态，存在职位定义的模糊性。2015年1月20日，国务院颁布了《关于加快推进残疾人小康进程的意见》，对残疾人基本民生保障、促进残疾人及其家庭就业增收、提升残疾人基本公共服务水平等提出了明确要求。随着国家更多的普惠、特惠制度安排，残疾人康复、教育、维权、文体、扶贫、就业等方方面面工作进一步重心下移，残疾人工作的职业化的特点与基层残疾人组织体系不全、力量薄弱的矛盾将会更加突出。如何化解这一矛盾?一是逐步改善残疾人专职委员年龄偏大、文化偏低的状况。县（市区）、乡镇（街道）残联要摒弃“维稳性”、“照顾性”思维，严格选聘程序和标准，择优选拔一批爱岗敬业、稳定实干的优秀残疾人担任残疾人专职委员。二是加强管理，要建立完善的工作绩效与工资待遇挂钩的考核机制，各级残联组织要将残疾人专职委员工作纳入残疾人工作目标管理考评体系，与其他工作同部署、同检查、同落实。三是重新界定“残疾人专职委员”， 结合基层普遍存在的实际情况，建议将“残疾人专职委员”更名为“残疾人工作专职委员”。这样，在选聘专职委员工作中就会有更广阔的视野，为了残疾人事业的发展，不一定拘泥于、绝对化“残疾人”这个范畴，如果确实没有残疾人类别的合适人选，可以从健全人中择优招录。
　　3.5 建立长期培训制度，提升队伍专业化服务水平。各级残联组织要加大对残疾人工作专职委员培训力度，将业务培训制度化、长期化，结合全国在线网络培训开展其他拾遗补缺性的业务培训、实务培训、专项培训等。同样，各级财政要预算和列支专项培训经费，为队伍的培育发展予以保障。
　　

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　　 [1]常德市人民政府办公室编.常德年鉴2013.北京：方志出版社.2014.9..
　　[2]中国残疾人联合会.《全国残疾人专职委员选聘考核办法（暂行）》（残联发[2007]28号）
　　[3]中国残疾人联合会.《残疾人专职委员工作规范（试行）》（残联发[2014]45号）.